面对我国人口逐渐步入老龄化的实际，以公办养老为主体，民办养老为辅助，家庭养老为基础，居家养老为补充的传统式社会养老格局正在发生新的变化，如何进一步健全我市养老服务体系建设，切实做好这一关系千家万户的民生工程，带着这个问题，民盟连云港市委社会养老专题组，会同新浦区政协，于今年8月份，通过问卷调查，召开座谈会，走访相关人员、现场察看等多种方式，就如何加强我市社会养老服务设施建设情况进行了专题调研，现将调研情况报告如下：
一、我市养老服务体系建设的新进展
我市在实现“科学发展、跨越发展”的进程中，坚持以科学发展观为指引，坚持以人为本，高度重视老龄事业的发展，积极探索具有港城特色的养老服务模式和运行机制，使养老服务模式、运行机制发生了积极的变化。主要表现在以下几个方面：
（一）领导高度重视
目前，我市现有60岁以上人口56.2万，占人口总数11.98%，从2000年开始，我市就已进入人口老龄化社会行列。到2020年我市60岁以上老年人将达到80多万，人口老龄化将对社会经济发展等诸多方面将带来较大影响。近几年来，市委市政府十分重视发展养老服务事业，把应对人口老龄化、加快发展养老服务作为践行“三个代表”重要思想、落实科学发展观和构建和谐社会的重要举措，积极出台政策措施，不断加大财政投入，促进城市养老服务事业发展。市委、市政府联合下发了《关于加强全市老龄事业发展的实施意见》等多项政策文件，鼓励和扶持社会力量兴办养老服务业，并多方筹措资金兴建养老服务设施，积极构建养老服务体系，促进了养老服务事业快速发展。
（二）养老服务体系初步形成
我市各县区各不断探索，积极实践，基本形成了以居家养老为基础，社区服务为依托，机构养老为补充的新型养老服务体系。
1、全面启动居家养老服务建设。2009年，以社区服务为依托的“居家养老”已在我市全面展开，截至目前，共新建369个居家养老服务中心（站）。到2011年，预计总数将达到640个以上，形成覆盖全市城乡的居家养老服务网络。
目前，我市由民政局、老龄办等部门牵头，市财政出资，依托市120急救中心和社区，为居家养老的孤寡老人建立救助系统，并在10个社区进行政府购买居家养老服务试点工作，为试点社区60岁以上“三无”老人、高龄生活困难老人、优抚对象、病残老人提供家政、购物、陪医等服务。
新浦区路南街道贾圩社区在全市首批建立了“社区居家养老服务站”，组建了一支由退休老教师、律师、医生、保安、电工、社区志愿者及下岗再就业人员组成的服务队伍，为辖区老年群体提供医疗、保健、休闲、娱乐等各种有偿、无偿服务。社区通过“居家养老”服务领域的拓展，吸收6名“
2、社区为老服务功能不断加强。赣榆县根据建设规划，2010年将建成居家养老服务中心37个，基本实现城镇社区居家养老中心全覆盖；2011年将工作重点转向农村社区，逐步实现居家养老服务中心城市农村全覆盖。在扩大建设规模的同时，紧紧围绕“六个老有”目标，通过提供全方位的生活照料、开展便利医疗保健服务、开展特色服务和开展节日送温暖等多种形式的活动，不断完善工作机制，拓展服务功能，提升服务水平，促进全县居家养老服务工作再上新台阶。赣榆县农村居家养老模式在全国推广
灌南县新安镇敬老院五保对象集中供养率达90%，保障标准集中供养每人每年3200元，分散供养每人每年2000元；按1∶10配足配齐工作人员，最近被评为全国模范敬老院，受到表彰。
新浦区对“居家养老”服务专业人员进行短期培训，发放服务卡、服务券，对老年群体需求实行24小时“随叫随到式”服务；对生活缺乏自理能力且行动不便的高龄、空巢、独居及病残的老人，社区还选配了专门的护理人员，确保及时上门为社区老年群体提供全方位的服务。
海州区幸福路街道办事处江化社区成立了居家养老服务站，丰富老人的生活，给老人提供更多的关怀，服务站不仅提供了休闲娱乐的场所，还成立了一支热心老年事业的爱心钟点工服务队，给老人提供各种服务，关爱老人的生活。
灌云县沂北乡新庄村根据老人需求，对辖区内家政公司、医院诊所等进行有效整合，并吸收了十多名社会志愿者，对生活缺乏自理能力和高龄、空巢、独居及病残老人实行24小时服务。
3、老人精神生活得到关爱。各县区在突出物质养老的同时，也注重通过各种形式促进精神养老，实施“快乐晚年”精神关爱行动，市老年大学开设9个系38个专业77个班级，学员人数突破3000人次，创历史新高，培训各类人员数万人，丰富了老人们的业余文化生活。市人事、科技部门还研究制定了二次人才资源开发政策，鼓励老年知识分子发挥科技和业务专长，关心和支持西部地区和本省欠发达地区，开展“送科技下乡”、送卫生下乡”“支持老区建设”“ “关心下一代”等活动。为和谐社会建设贡献力量。从而真正做到老有所养，老有所学，老有所乐，老有所为。
（三）加大了养老机构建设的投入。
1、加大财政投入力度。近年来，我市不断加大投入，大力推进社会福利事业发展，全力做好为老服务和优待工作，市福利彩票公益金每年安排60%以上资金用于福利事业发展，近年先后共计投入3585万元。各级政府还不断加大对农村敬老院“关爱工程”建设经费投入，截止目前已投入经费达8011万元。
2、养老机构得到发展。目前，全市共有养老服务机构127个，床位10508张，床位数占我市老年人口18.8‰。其中，公办5家，床位1096张；民办37家，床位1752张；乡镇敬老院85家，床位7660张。几年来，市政府出台了一系列政策鼓励社会力量兴办社会福利事业，并明确了政府在发展老龄事业中的作用，我市将提高社会办养老机构补贴标准，验收达标的养老机构将获政府补贴，其中，新建的每张床位给予3000元一次性补贴，改扩建的每张床位给予1500元一次性补贴。对达到《连云港市养老机构规范化建设基本标准》的社会办养老机构，按照实住床位，对接收低保家庭老人每月分别给予全护理50元、半护理40元、自理30元的日常运营补贴。认真落实养老服务机构税费减免政策，福利性、非营利性的老年服务机构将享受税费减免等相关优惠政策。
3、各项养老服务项目积极推进。
市养老社会福利中心建设项目已筹措资金2000万元，该项目占地70亩，建筑面积
（四）制定落实有关为老服务政策。
1、设立“尊老金”。各级政府还将设立“尊老金”，对百岁以上老人，按每人每月300元标准发放长寿补贴；对90—99周岁无固定收入的老人，按每人每月100元发放长寿补贴。 以体现政府对高龄老人的关怀，营造全社会尊老、爱老、敬老氛围。
2、实行尊老优待政策。落实老年人各项优待政策，老人凭“优待证”免费进入政府主办的公园和公益性文化场所。70岁以上老年人免费进入政府投资主办的旅游景点和公共体育健身场所，免费乘坐城市公共汽车。外地来连老年人，享受本市老年人同等优惠待遇。从今年开始我市全面推进居家养老服务工作，重点以社区为依托，为60岁以上居家孤寡老人提供救助，为孤寡老人免费安装电话，与市120急救中心联网，电话月租费由市财政支付。
二、我市养老服务体系建设面临的困难和问题
（一）社会养老重视程度不够。
1、对养老认识不足。社会有关方面对我市老龄化面临的严峻形势尚没有足够的认识和重视，没有充分意识到日益增长的养老服务需求与养老设施的严重不足之间的矛盾已日益凸现，没有将养老服务工作提到家庭幸福安康、社会和谐发展的高度来加以重视。
2、优惠政策落实不够。有关建设用地、用水、用电、交通以及税收扶持等养老优惠政策在我市尚未得到真正落实；各部门在推进养老服务工作上也没有形成合力，缺乏高效的养老服务体系建设管理体制机制。
3、民办养老机构进展缓慢。目前苏南民办外资办社会养老机构方兴未艾，而我市在这方面却起步较晚，社会上有不少民营企业家萌发兴创办养老机构的意愿，但往往苦于门槛多而高而望而却步。
（二）社会养老缺乏长远规划 。
1、缺乏详细规划。目前，我市还没有一个统一的社会养老体系建设总体规划与详细规划，对市、镇（街道）、村（社区）三级养老服务机构如何合理布局，在数量、规模上达到何种的标准尚未明确。规划编制不适应养老事业发展需求，养老服务设施发展滞后。
2、投入资金不足。我市养老公共服务事业发展的费用投入在社会事业发展支出中所占比例偏低，且尚没有建立养老公共服务财政投入的稳定增长机制。由于投入资金不足，在一定程度上阻碍了养老事业的发展。
（三）社会养老服务机构较为不足。
1、床位数总量不足。据初步了解，我市养老服务机构床位数总量仍显不足，并且设施落后，服务内容单一。全市养老床位可以入住的老年人数仅占全部老年人口的1.74%，社区日间照料床位仅占全部养老床位的1%，既远低于发达国家的5-7%，也落后于一些发展中国家的2-3%的水平。
2、服务内容较为单一。全市由政府投资设立的福利院、敬老院基本上还是传统集体经济时代救助式的供养和运行模式，硬件设施不够先进，所能提供的社会化养老服务专业化水平也比较低，服务内容仅限于吃、住等简单的生活照料服务，离主动为老年人提供生活照料、医疗服务、精神慰藉、文化教育等全方位的养老服务还有较大的差距。目前我市尚未有中、高档次的、服务多元化的养老机构。
（四）社会养老队伍人员素质不高。
1、养老服务人员管理水平不高。目前我市养老服务人员知识水平低，专业化程度普遍低。特别是民办养老机构工作人员多数是从社会上随意招收的，文化水平和服务素质参差不齐，没有经过有关部门的专业培训，基本不具备专业管理、护理知识，
2、从业数量不足。缺乏敬业精神，队伍稳定性差，流动性较大，服务队伍远跟不上老年人的强烈需求。而且从业人员偏少，最多的8人左右，少的1至2人，因而满足不了老人的日常服务需求。
3、专业培训不到位。目前尚无专门的养老服务技能培训、鉴定机构和统一的国家职业标准，养老服务职业培训的主管部门不明确，很大程度约束了养老服务队伍的管理和专业化发展。现有养护人员中有90%的没有执业证书，绝大多数养护人员缺乏专业护理知识。
（五）社会养老管理机制亟待完善。
1、管理不够规范。目前全市社会养老机构在人员管理上、制度建设上、服务标准上还存在一定差距。内部运行机制缺失，管理不规范、服务不到位、制度不健全等问题依然存在。在规范化管理上，公办养老机构有章不循，人浮于事的现象比较突出。
2、民办养老机构条件较差。部分民办养老机构无证照擅自执业的多，现有的农村民办养老机构中，卫生条件差，对老年人的健康十分不利。
3、收费标准不规范。由于各养老机构内部设施、建设规模、外部环境、人员素质、服务项目及老人身体状况等各方面不尽相同，因而物价部门无法确定具体的行业收费标准，因此大多主要参照市场行情来收取养老费用，不利于民办养老事业的健康持续发展。
三、关于完善我市社会养老服务体系建设的建议
（一）提高思想认识，切实加强领导。
1、进一步提高思想认识。要进一步提高各有关方面特别是各级领导干部的思想认识。各级党委政府及其职能部门要以战略的眼光、全新的思维对待新形势下的养老服务业，从着力改善民生、促进社会和谐的高度进一步把发展养老服务业摆上重要位置。
2、进一步加强领导。按照中央文件要求，把老龄事业列入国民经济和社会发展中长期规划和年度计划和目标考核体系；逐步建立比较完善的以老年福利、生活照料、医疗保健、体育健身、文化教育和法律服务为主要内容的老年服务体系，基本实现老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐的工作目标。建议把加强养老服务体系建设列为市政府为民办实事工程，逐步加以实施，并对有关部门进行量化考核。
2、进一步加大宣传力度。司法、民政部门要大力宣传《老年人权益保障法》等与发展养老服务业相关的法律法规和政策意见，为老年人的晚年生活提供法律和政策保障；宣传部门要广泛开展敬老、养老、助老的宣传活动，开展敬老模范和十佳孝星的评选，与文明社区、文明家庭创建等活动紧密结合起来；教育部门以及中小学校要把敬老、养老、助老列为德育教育的重要内容，努力在全社会树立尊重、关心、帮助老年人的良好社会风尚，努力营造社会养老的浓厚氛围。
（二）加强规划指导，促进养老服务事业持续发展。
1、加强规划建设。将养老服务机构建设纳入政府国民经济和社会发展中长期规划和年度市政基础设施整体规划。 对各类养老服务机构的数量、布局、规模、档次、服务范围以及资金保障、用地安排等提出明确的目标和要求， 结合全市“十二五”经济社会发展总体规划的制定，明确养老服务思路，构建与人口老龄化进程相适应、与经济社会发展相协调，以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充、政府办公益性养老机构为示范，覆盖城乡的养老服务体系。
2、关注农村养老机构建设。合理配置和有效利用社会资源，努力构建覆盖城乡的养老服务网络。根据农村养老服务的迫切需求，新建和改扩建一批功能较齐全，清洁卫生的乡镇（村）敬老院。
3、加快老年活动场所建设。将兴建市级老年活动中心纳入全市十二五规划，积极推进基层老年活动站、点建设。根据我市老年人口数量增长和养老需求的发展，逐步建立市级养老服务指导中心、镇（街道）养老服务中心、村（社区）老年公寓或为老服务中心。逐步形成较为健全的养老服务网络。
（三）出台优惠政策，扶持社会养老服务机构。
1、完善相关政策。加大对社会养老服务机构的扶持力度。认真落实养老服务机构优惠扶持政策。按照全国老龄工作委员会办公室等10部委《关于全面推进居家养老服务工作的意见》等文件精神，认真落实有关税费减免、建设用地保障以及供水、供电、供气、通信、有线（数字）电视优惠等扶持政策。根据我市经济发展和老龄化发展趋势，整合原有文件，加大政策扶持力度，制定出台比较完善的、系统的政策性文件，以指导养老服务社会化的具体实践。建议制定出台《连云港市加快养老服务业发展的若干意见》、《连云港市民办养老服务机构管理暂行办法》等政策文件，在经费投入、建设用地指标保障等方面给予政策支持。
2、实施优惠政策。政府对于社会力量兴办的养老机构可以给予土地上的优惠政策；对于非营利性养老机构用地根据国家有关文件规定，可采用划拨方式供应土地；视养老项目情况对其向银行贷款的基本建设资金部分，给予适当比例的银行贷款利率贴息；对利用区内闲置的学校、厂房等闲置房屋资源，推动老年服务设施建设、兴办养老机构的，政府应在鼓励就业、吸纳就业困难人员等方面给予政策支持等等。
3、出台鼓励政策。政府部门应出台政策，鼓励下岗、失业人员兴办家庭养老机构，开展老年护理服务；下岗失业人员兴办养老服务机构或养老机构吸纳下岗失业人员的，经相关部门批准，应享受国家规定的下岗失业人员再就业税收优惠政策，并免收属于行政管理类的各项行政事业性收费。
（四）加大财政投入和资金筹措力度，加快养老服务机构建设步伐
1、加大资金投入。建议各级政府每年从财政预算中列支一定比例的资金用于养老事业的扶持和奖励，分批适量给予物资和资金上的投入，每年有意向地进行扶持和资助。
2、实行政策倾斜。建议对经民政等部门批准成立的养老机构，在养老事业中做出突出贡献的要给予宣传、奖励或政策倾斜，按照开办床位数给予一定的补贴，进一步调动积极性。
3、提高资助标准。建议提高居家养老服务经费资助标准。适当提高政府购买服务、工作经费补助标准，对验收合格的居家养老服务中心(站)给予一定补贴。积极引导社会中介组织、家政服务企业参与居家养老服务；鼓励城乡居民利用自家闲置房屋开办家庭托老所，为失去生活自理能力的老人提供有偿服务。
（四）强化行业管理，不断提高养老服务机构的服务质量和水平。
1、建立健全行业管理制度。建议研究制定适合我市实际的《养老服务机构管理办法》、《养老服务机构服务质量标准》、《居家养老服务办法》，明确服务内容、服务要求、服务形式，推动养老服务和管理的规范化建设。加强对养老服务机构的监管工作，建立健全行业准入、投诉受理、奖惩以及退出机制。开展模范养老院评比活动，提高养老服务机构的服务水平。
2、强化社区养老服务功能。继续加大社区居家养老服务站建设力度，统筹社会资源，为居家养老服务提供必需的设施。进一步完善服务功能。鼓励创办家庭护理院、托老所，探索成立为老服务公司，将社区互助与提供有偿服务结合起来。进一步拓展养老服务载体，丰富养老服务内容，努力形成较为完善的、便捷实用的社区老人服务网络。
3、加强养老服务队伍建设。要配强养老机构院长，配齐专职管理人员，制定岗位专业标准和操作规范，抓好在职人员职业道德教育、专业知识和岗位技能培训，逐步提高养老服务队伍的专业化、技能化水平。同时，要加大老年服务工作专门人才的培养力度。要适当提高养老服务机构管理和服务人员的工资待遇，明确规定其工资不低于当地最低工资标准，并缴纳养老、医疗保险，以解除他们的后顾之忧，保持养老服务队伍的稳定。
4、加大培训力度。要明确民政或老龄部门作为养老服务（护理）职业培训的业务主管单位，理顺养老服务职业培训准入体制 ，制定详细培训规划，将各类养老机构的护理人员培训工作纳入劳动保障部门的职业技能培训的重要内容，定期培训，逐步培养老年管理学、护理学、营养学以及心理学等方面的专业人才，提高养老服务人员的专业素质和服务水平。
（五）、创新方式，大力发展居家养老服务。
1、搭建服务平台。社区居家养老服务中心要做到全履盖，隶属社区管理，这样可从组织机构上减轻政府负担，从财力上减轻政府的负担，有利于发展代际之间和社区成员之间的互助互动，使老年人不离开家庭、不脱离社会，继续与家人和社区不同年龄组的成员生活在一个社会大家庭中。
2、逐步完善功能。居家养老服务要上门为居住在家里的老人提供符合他们个人不同需求的养老服务，满足老人们的物质生活、精神文化、情感、心理慰藉、心灵沟通和参与社会，发挥余热，实现自身价值等各方面的需求。社区居家养老服务中心不仅要有活动场所、活动设施，还要有专业化的服务人员以及丰富多彩的活动项目。
3、选配好专业人员。要选择事业心强，热心养老事业，具有一定组织管理能力，具备大中专文化程度的青年创业者或经验丰富、热心老龄工作的老人出任站长，组织开展居家养老服务工作。
（六）加强队伍建设，提高服务水平。
1、要建设一支专业的服务队伍。通过竞争招标比选，建立服务准入制，选择符合条件的专业公司和企业加盟到服务队伍，进一步加强养老服务队伍建设，提高服务水准。着力建立社会化与专业化相结合的养老服务队伍。继续按照《养老护理员国家职业标准》开展职业资格培训，提高养老护理人员持证上岗比例；开展老年护理、营养、心理等方面的专业知识学习和业务培训，提高养老服务队伍的专业化水平。
2、要建设一支自建的公益性服务队伍。引进社会工作者队伍，设置社工岗位。协调劳动保障、财政等部门，为养老服务设置公益性社工岗位，让社工参与到为老服务中来。
3、要建设一支相对固定的志愿者队伍。招募建立社区志愿者队伍；与高校、共青团组织等相关单位联系建立志愿者队伍；倡导社会各界志愿者与养老服务机构开展结对活动，建立起专业人员与志愿者相结合的社会福利服务群体。鼓励老年人加入到志愿者队伍中来。老年志愿者通过自助和助人，不仅可把快乐和欢笑带给社区，把真情和暖意带给其他老年人，提高老年人的自信和自我价值。
（七）要采取有效的鼓励政策，吸引社会资源发展养老事业。
1、吸引整合社会力量。建议政府在注意发挥财政投资引导作用、推行鼓励兴办养老服务机构优惠政策的同时，应该更加有针对性的加大对社会力量兴办养老机构的优惠扶植政策，鼓励社会力量投资兴建养老机构吸引社会力量的加入， 应大力倡导和鼓励，采取公办民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多元资金投入和经营运作方式兴办养老服务业。出台扶持政策，鼓励和引导社会资金兴办中高档次的养老机构，以满足不同老年群体多元化的服务需求。
2、实行准入制度。改变过去单纯依靠国家兴办社会福利事业的传统做法，打破常规，建立公开、平等、规范的养老服务业准入制度，鼓励社会力量可采取合作、联营、参股、公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等形式，加快社会养老机构基础设施建设，鼓励社会资金以独资、合资等方式兴办养老服务业，以此充分调动社会养老投资者的积极性。
3、创新投资机制。建立“规范化、多层次、多种类”的社会养老模式，满足不同人群的养老需求。巩固加强“公办民营”、“民办公助”等已有养老模式的建设，开拓发展“社区养老”、“政府主导、社团（企业）管理”等新型养老模式。制定激励机制、优惠政策，鼓励各界人士捐助养老事业。
4、拓宽投资渠道。进一步通过多种融资途径吸引社会资金参与，拓宽民间资本在养老机构建设中的投资渠道，支持民营企业兴办养老机构，探索专业化、市场化和社会化的社区养老经济发展新模式。发挥城区民营企业家的优势，鼓励支持他们创办养老服务中心。
养老问题是当前突出的社会问题，是关系改革发展稳定的基础性工作， 是各级党委和政府的应尽的职责。也是我们各民主党派人民团体应尽的责任，我们将以构建和谐社会为目标，以应对人口老龄化为己任，与党委政府同心协力，为开创我市养老服务事业新局面，为促进经济社会协调发展、为构建和谐港城作出积极的贡献。
2010年11月
（课题组长：范忠华；课题组成员：谭学立、王海虹、林备战、徐习军、杨楠；执笔：谭学立）