连云港市基础(中职)教育存在的问题及其对策思考
发布时间：2010-12-29 访问次
市政协人口资源环境委员会
（2004年12月）
随着经济全球化和国际食品贸易的增长，重视和保障食品安全已成为保护人类生命健康、提高社会管理水平和加强国家法制建设的一个重要方面，人们对食品安全的关注达到了一个前所未有的高度。2004年11月在北京召开的“全球食品安全论坛”上，来自世界卫生组织、世界银行及国内的有关官员一起探讨了食品安全方面的重要话题，国务院副总理吴仪出席论坛并发表重要讲话。食品安全问题引起了中国高层的高度关注。
为了进一步推动食品安全专项整治活动，建立统一、高效的食品安全监测体系,促进经济和社会稳定发展，民盟市委和市政协人资环委员会，分别赴市药品监督管理局、市农业局、市卫生局、市质量技术监督局、市工商局等有关单位及墟沟海棠路农贸市场就加强食品安全监管等问题进行考察和专题调研，并在此基础上，经过充分研究讨论，形成了关于“关注食品安全，保障人民健康”的意见和建议。
一、食品安全现状分析
食品安全涉及到千家万户，人们对绿色食品的呼声越来越高。近年来，市委、市政府高度重视食品安全问题，加大了食品安全工作力度，全面启动了农产品质量建设，通过为民办实事的食品放心工程、确保食品安全和质量的专项整治行动等工作，在粮食生产、畜禽养殖和食品供应方面取得了显著成效，对保障我市食品质量安全、提高人民生活质量起到了积极的促进作用。据调查，自2002年国家实施食品质量安全市场准入制度以来，全市的米、面、油等5类食品在省级监督检查中平均抽样合格率达到78.6%，比2001年实施食品质量安全市场准入前的省级监督抽查合格率高出49.6个百分点；生产、销售假冒伪劣食品案件的势头有所遏制，食品中毒事件和投诉进一步下降，在食品安全上没有出现大的区域性问题。据不完全统计，在2004年进行的全市食品安全专项整治中，先后开展了劣质奶粉、儿童食品、水产品、食品添加剂、生猪定点屠宰等集中专项整治活动22次，检查食品生产、加工经营企业1849家，共查处违法行为1090起，立案查处197起，移送司法机关5起，涉案总值432万元，责令销毁各类有毒有害假冒伪劣食品4775公斤，罚款53.9万元，对保障食品安全起到了积极的作用。
二、我市食品安全存在的问题
（一）种植、养殖环节的污染问题较为突出
农业环境和种植、养殖环节的污染，是造成食品中重金属含量及农药超标的一个主要原因。表现在：（1）企业对标准化建设主体意识不强，农产品质量建设不平衡；（2）在农业投入品供给、农业产地环境、农畜产品生产等环节存在安全隐患；（3）饲料中非法添加激素和生长促进剂等违禁药品的现象比较普遍，超标等现象时有发生。
（二）食品生产加工领域和食品流通秩序存在安全隐患
农村是食品的主要来源地，食品生产者大多是中小企业和家庭作坊，产品种类繁多，经营分散，食品安全工作相对薄弱。据调查统计，我市食品生产加工企业达1340余家，其中，分布在乡村的户办食品加工企业占90%，固定资产投资在20万元、企业职工在10人以下的约占70%，这无疑加大了食品加工环节质量控制的难度，制约了标准化技术的推行和食品安全水平的提升。另外，一些不法制造商受利益驱使，掺杂使假、以假充真、以次充好，违法添加国家明令禁止的化工原料和色素，超范围超剂量添加防腐剂，以滋生有害物质、发霉变质的非食品原料（如陈化粮）加工食品等违法活动屡禁不止，微生物污染等造成的食源性疾病及食品中毒事件等问题日益突出。一些农村的食品加工企业的法规和质量意识淡薄，从业人员素质和文化水平也参差不齐，企业自我约束意识较弱，食品加工、储运、销售过程中微生物二次污染事件时有发生。
（三）食品安全执法监督中存在依据标准不统一的问题
（1）不同安全等级的食品定义不清，如保健食品、自然食品、生态食品、无公害食品、无公害农产品和绿色食品等，名目繁多，增加了消费者识别食品安全等级的难度。
（2）食物中毒和食源性疾病时有发生。特别是学校及周边餐馆食物中毒事件呈上升趋势。今年仅发生在学校的就达 4 起，中毒师生197人。卫生执法部门鉴于学校的特殊性，往往可查而不可封，陷入尴尬的执法状态。
（3）食品安全体系中存在“角色不清”现象，多个执法部门交叉管理，造成监管执法的部分空白和管理缺位，食品质量及安全许可认证监管难度加大。
（4）投入不足，设备简陋。现有监督机制的有关职能部门的机构设置、人员编制、管理及监测装备、交通工具以及资金预算等方面严重不足，缺少必要的监督检测手段。
三、加强食品安全监管的几点建议
众所周知，食源性疾病不仅严重影响人类的健康和生命，而且对个人、家庭、团体、商业和国家经济都造成了严重影响。因此建议：
（一）提高思想认识，进一步完善食品安全监管体制
建议尽快出台连云港市地方性法规，加速建立我市食品安全标准体系。着眼于食品安全的全程监控，把标准和规程落实在食品产业链的每一个环节。（1）强化监管措施，包括完善食品质量安全例行监测制度，严格许可审批制度和市场准入制度，提高企业入市门槛以确保食品安全。（2）建立独立、公正、权威的食品安全公共实验室，为食品安全管理提供科学的、严谨的技术保障。并积极探索建立从生产到销售环节的食品质量安全承诺、追溯和召回制度。（3）以风险评估为基础，建立农、畜、禽产品等食品质量安全预警快速反应机制，制定全市的突发食品安全事件应急办法及预案，对事件按危害和风险程度实行分级管理，建立分工明确的突发事件防范与应急处理责任制。（4）在成功推行墟沟海棠路农贸市场规范化监管试点的基础上，把规范化集贸市场逐步扩大至市区乃至各县区，促进食品质量安全的规范化监管体系的建设。
（二）利用多种形式，加大对食品质量安全的媒体宣传力度
针对相当一部分消费者食品安全知识较少，对食品质量缺乏充分重视的现状，应加大对食品安全知识特别是对食品专项整治工作的宣传力度，并充分发挥典型案例的警示作用，增强其风险意识。（1）开展以卫生安全为目标、诚实信用为核心的食品卫生安全承诺活动，引导经营企业加强自律，使可能发生的食品卫生安全危害得以消除或减少到最低程度；（2）通过多种途径和形式广泛宣传食品安全的重要性，介绍有关法律和识别伪劣食品等知识，不断提高消费者对食品的鉴别能力和自我保护能力；（3）建立社会监督体系，积极鼓励消费者行使投诉权利，参与社会监督。
（三）整合执法力量，加强各部门齐抓共管和联合执法力度
政府应加强食品安全工作的领导，将专项整治工作纳入政府工作议程。鉴于我市执法监管现状，建议尽快组建由政府相关职能部门组成的食品安全协调委员会，由一名政府领导负责，依然按照食品产业链的环节进行分工，统筹组织和协调各职能部门对食品安全的监管工作。整合执法力量，强化食品监管资源配置，配足配齐安全执法部门的人员编制，建立互通信息的平台，加强联合执法，形成职能集中、各司其职、各尽其责、职责分明的食品质量安全监督组织体系，提高执法效率，为政府制定食品安全政策提供建议和决策依据。
（四）加大执法力度，确保食品卫生安全
加强对重点场所、重点食品、重点环节的监督管理。加大处罚力度及惩罚标准，严厉打击制、售有毒食品的行为，加大制、售有毒食品的风险成本。
（五）建立行业监督管理机构，提高企业自身管理水平
在行政执法机构还不够完善，人员相对缺乏，经费紧张的情况下，加强企业自身管理，建立食品行业监督管理机制，是规范食品生产经营的必要手段之一，也是政府监督管理的补充。建立配有专职管理人员的会员制食品行业协会，所有食品生产加工企业都可以参加协会并以协会的名义组织生产、加工和销售。协会按照国家法律法规建立行业规范，制定违规处罚办法。政府应对行业协会的工作进行指导，参与行业检查。
（六）加大投入，为实施食品质量安全有效监管提供保障
加大政府投入，确保检测设备专项资金到位，更新检测设备，改善监测、检测、交通、办公等条件，为食品卫生监督提供必要的技术和后勤保障，以适应食品加工品种类别的不断发展变化，切实发挥检验工作在食品质量安全监管中的技术基础作用。
（七）加强安全监管，建立食品安全技术支持体系和人才储备库
根据国家质检总局的统一部署，将对国内28类食品逐步实行质量安全市场准入制度，这28类食品包含了我国绝大部分食品生产企业。为了更为有效地实施我市的食品质量安全监管，必须建立食品安全技术支持体系和人才储备库，以适应国家推行食品质量安全市场准入制度的需要。同时，建立对专业技术管理人员的定期培训制度，提高卫生监督人员的整体素质，从而提高食品监管工作的业务技术能力，全面提升执法水平。
（八）开展专项整治活动，推进食品安全信用体系建设
（1）继续深入开展食品安全专项整治活动，提高生产、加工、包装、储运等各环节的安全技术含量，建立切实可行的农产品安全认证体系和对食品安全进行全程控制的技术和安全信用体系。（2）建立食品安全信息沟通机制和信息报送网络及食品安全信息发布制度，充分发挥舆论监督作用。（3）加强信用体系的建设，推动诚信经营，规范食品销售行为，形成大贸易、大流通、大市场，切实保障食品安全。逐步建立一个安全、放心的绿色食品基地，为建设和谐的小康社会提供物质支持。
民盟连云港市委
一、存在问题
■ 教育经费投入的不足及不均衡
政府投入不足仍然是教育不能均衡发展的主要原因之一。近几年来，农村学校的预算内生均学业费和生均公用经费虽然有所增长，但与教育发展的速度相比仍然有不少差距，与农村中小学的办学条件和义务教育的下限标准还有一定的差距；另外一个原因就是投入不均。拿市区和灌云县相比较，预算内生均教育经费，市级普通初中是1512.23元，灌云县只有868.33元；市级普通小学是1742.41元，灌云县只有781.20元。预算内生均公用经费市级普通初中是88.29元，灌云县只有4元，相差22倍；市级普通小学是191.06元，灌云县只有2元，相差95倍。由于这些不均衡，导致了硬件、软件、人件的各方面不均衡。
■ 师资配备不均衡。
1、城乡生师比例不均衡。初中，市直属学校每一教师负担学生数量是14.35人，新浦区学校每一教师负担学生数量是13.58人。农村最高的是每一教师负担25.07人，几乎是城市的两倍。这其中，新浦区还包括乡镇学校在内，如果剔除这一因素，城乡教师负担学生的差距还会更加明显。
2、城乡教师整体水平不均衡。小学，本科以上学历的，市直属学校是40.41%，灌云县仅为3.32%，前者是后者的12倍之多。高中以下学历，市直属学校是0，灌云县为1.27%。初中，本科以上学历，市直属学校是67.66%，灌云县是24.22%。高中以下学历市直属学校及三个区均为0，灌云县是0.14%。个别落后地区，一个乡镇找不到一个正规的师范学校毕业身份的教师。
3、城乡优秀教师比例不均衡。以新浦区为例，城区优秀教师占10.3%，乡镇优秀教师只占2.5%，相差4倍多。
4、教师专业结构不均衡。外语专职教师严重不足，尤其是农村、小学外语教师奇缺，但教师总数仍是超编。目前只能采取转岗的方式以缓燃眉之急。
■ 连云港市基础教育负债情况较为严重
适量的负债可以使教育事业获得超前发展。但多年来全市教育累积的债务风险，已经远远超出了教育系统本身所能承受限度，据了解，全市教育负债16.1亿元，义务教育负债近9亿元。这些负债像一个沉重包袱压在全市中小学身上，阻碍了教育教学工作的正常开展。
经过初步了解，发现连云港市教育负债的特点：1、债务总量大；2、债务分布呈现“两头低，中间高”的特点3、优质资源学校负债面广、债务额高；4、城区、县城学校负债高于农村学校负债。
分析该市教育负债形成的主要因素有多个方面：1、“普九”形成的政策性债务；2、各种学校的创建和各种达标活动引发的债务；3、入学高峰逼出的债务；4、高中、初中分校办学也是教育负债的一个不容忽高的因素；5、择校热是导致优质资源学校高负债的重要因素之一；6、近几年改善办学条件被动形成的负债。这部分债务约占全市教育资源的30%；7、社会对教育的捐资助学明显减少。究其根源，关键还是连云港市财政十分困难，政府投入严惩不足造成的，全市各级财政对教育的投入仅能维持“糊口”和低水平的运转。
负债对该市教育事业造成了一定的负面影响：1、有些学校特别农村中小学的教育教学质量的下降，教育发展后劲不足；2、教育声誉受到了影响。债主盈门，甚至出现封门现象，严重影响了正常教育教学秩序。降低了教育这一方净土在老百姓心目中的地位；3、农村骨干教师流失严重，城乡之间教育差距呈现扩大趋势。
■ 教育乱收费问题存在但尚属不得已而为之
农村学校义务教育财政拨款不到位，运转不灵。为了正常运转，学校只好想学生收取相关费用，因而存在乱收费现象。
教育欠债，得不到有效化解。一些学校被工头围门，影响正常教学秩序；其他行政部门对教育乱收费，许多部门把学校当成一块“肥肉”，多部门、多项目检查，多头罚款，教育负担越来越重。
省、市财政专用款80％到现在还未到账，学校为生存不得不收取学生费用。
■ 基础教育阶段教育科研教研无费现象较为普遍
国家三令五申科教兴国，尤其注重九年义务教育阶段的教育普及，注重教育的投资，注重教学研究的开展。为此，省、市政府拨专项资金用于基础教育阶段的教育与科研。可是，所拨资金在基础教研的最基层学校，申请了省、市级课题，也获得了立项和开题，却缺少必要的教育科研的活动基金。这往往使得科研专题组活动难以开展，也会加重基层学校的经济负担，上级所拨的科研经费，究竟用到哪儿去学校无从知晓，引起教师不满，长此以往将会严重影响教学教研工作。
■ 师生待遇权利不均衡
1、教师待遇。相同学历、相同职级的教师，由于工作岗位不同，待遇相差很大。以高级教师为例，在农村任教和在城区任教的仅工资一项就大约相差700元左右，其他福利不算。
2、不同人群子女，享受教育的权利不均衡。农村人口子女、流动人口子女所享受的教育资源与城市、城镇居民子女相比有明显的差异。强势社会阶层与弱势社会阶层所享受的义务教育的权利具有非常明显的差异。
■ 义务教育法实施不够完善
基础教育之所以存在很多问题，主要原因之一就是未能依法从教。而且这个问题主要出现在教育主管者的身上。新的义务教育法已于2006年9月1日开始实施，全市教育部门从上到下都要求认真学习、贯彻和落实。但实际上大都只停留在口号层面，根本没有得到真正的落实。除了一些确实是由于客观原因暂时无法一步到位的内容（如投入等问题）外，很多是能做而没做，或者是不该做的还在做的现象依然存在。例如：重点校和非重点校存在的状况依然如故，很多学校仍然分重点班和非重点班；有的适龄儿童、少年不能在户籍所在地就近入学；有的学校在一年级招生中仍然要进行考试；有的学校对父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或居住的适龄儿童、少年仍然收借读费；有的公办学校仍然以民办的形式在运行；有的部门还在向学校摊派各种刊物；这些现象都是新的义务教育法所明令禁止的，但却没有得到丝毫的改变，而且也没有准备改变的计划。
■ 对学校改制问题反映强烈
关于“改”制，经历了两个阶段：第一阶段是搞“公办民助、公办民营”；现在进行的是第二阶段，将一些学校彻底民办，部分学校“回归”公办。
以前，由于地方经济原因，根据国家、省相关政策要求，为减轻财政投入，对学校采用公办民助、公办民营的形式进行改造，形成校中校。目前，连云港市区有新海实验中学、师专一附小、外国语学校，赣榆、灌南县还有七、八所这样的学校。处于义务教育阶段的这些学校，借“公办民助、公办民营”的旗帜，行的全部是“民校”的做法，收费较高，群众反映强烈。
目前，连云港市教育局正在治理中，他们研究：将一些学校彻底民办，财政不再拨款，让其市场化运作；部分学校“回归”公办，减少收费。这样的改制，意见最大的是教师，一些原来搞“公办民助、公办民营”的学校都是优质资源学校，要彻底民办，教师反映强烈，抵制情绪较为严重，这些教师（绝大部分是十分优秀的教师）缺乏走向市场的心理准备和市场经营的实践，财政停止拨款制约学校发展。
■ 学校补课和有偿家教尚存在
关于学校补课问题，在连云港市的许多学校特别是毕业班普遍存在。教育部三令五申禁止补课，但该市社会办学力量、补习班与学校联合，由学校鼓励、动员学生补课。对这样的补课群众反映强烈。而毕业班补课学生家长基本呈现出“认同”。该市的有偿家教，学生和家长反应不强烈。
二、思考与建议
■ 加大教育经费投入与管理，切实保障学校健康发展
义务教育阶段的办学主体是政府、各级政府应加大对教育的投入，同时各级财政部门要严格执行省出台的农村中小学公用经费的开支标准，除学杂费做到“校收、县管、校用”外，不足部分应纳入县区财政支出预算，确保中小学特别是农村中小学正常运转。同时对于各级政府征收的教育附加必须足额用于教育发展。同时出台帮扶政策，增加对经济薄弱地区基础设施的投入，以满足九年义务教育的需要。
对于上级用于教育的拨款，一律进入教育专有帐户（没有设立教育帐户的应该设立），指定相关管理措施，任何组织和个人、任何时候不得挪着它用，违者严处。
■ 注重化解教育负债研究，切实化解风险
一是全市各级教育行政部门，要充分认识教育债务风险，要将存在的风险的严重性，通过各种渠道上报给各级政府，以引起各级政府领导的重视。各级教育行政主管部门，要组织专人对中小学的债务进行清理核实，分清债务用途，明确偿债主体，该政府承担的债务，政府要想办法解决。以制度规范全市中小学的举债行为，无计划批准不得再举债搞建设。
二是加大经费投入，建立增长机制。义务教育阶段的办学主体是政府、各级政府应加大对教育的投入，并安排一些专项资金，用于化解债务问题。另外积极争取省级财政加大对困难市县教育经费转移支付的力度，并确保新增转移支付资金全部用于还债。
三是加强制度建设，增加还债意识。教育主管部门应与各校校长签订偿债责任状，无特殊情况，每年不得再产生新的债务外，同时还需挤出一部分资金作为偿债基金，确保债务能逐年减少。在对校长考核的同时，加强财务管理，每年编制预算的时候，以收定支，量力而行，从源头扼制新债务的产生。
四是盘活撤并资产，积累偿债资金撤并学校的资产作为教育资产的一部分，应由教育主管部门统一管理，能出租的出租，能变卖的变卖，所得资金由教育主管部门设专户管理，全部用于偿还教育债务。对于撤并后已被镇村占用或变卖的资产，提请县区政府协调解决划归教育所用。
■ 增强对基础教育阶段教育科研教研经费费的投入与管理
针对教师反应强烈的教研究无费问题， 建议市里应注重教研经费的投入，省、市政府拨专项资金用于基础教育阶段的教育与科研经费不应挪用。特别是基础教研的最基层学校，申请到省、市级课题立项应给予必要的教育科研的活动基金。加强对教科研经费的投入、合理分配及管理，增加对教科研经费使用的透明度。同时要加强对基础教育阶段的教研指导，制定相应的奖励措施。
■ 政府和教育主管部门履行起实施义务教育，实现教育均衡发展的责任
新的义务教育法是国家立法机关经国务院以及教育部,财政部等相关部门在做了大量的调查研究、听取多方建议的基础上建立起来的.一方面,它体现了全国人民的强烈愿望和呼声；另一方面,它是有充分的现实依据的,是具体的、可操作的.我们不仅应该执行,而且是能做到的。如果所有人都依法律规定,执行到位,义务教育必将焕然一新.但是长期以来,政府和教育主管部门对该法的执行,不仅很不到位,甚至有法不依的现象已经十分严重.我们必须要彻底转变观念改变现状.让教育走向法制化轨道。教育主管部门应该首先带头执行义务教育法,依法进行教育规划与管理。
现阶段义务教育均衡发展必须确保底线公正。所谓的底线公正,就是确保孩子和教师享受到义务教育法所规定的最起码的权利,这应该成为我们现阶段义务教育均衡发展的努力方向和重要工作。首先是确保面广量大的农村义务教育,尤其是农村贫困地区和贫困人口享受义务教育的基本权利,进一步做好对城市流动人口和农民工子女的义务教育工作,其次是要确保农村教师和城市教师的平等待遇。教育主管部门不应该参加辖地竞争。一个地方的教育主管部门的竞争目标，应该是与同级别的其他地方的竞争,而不是与自己所管辖地区的教育竞争.只有这样,才能彻底排除政策上的人为倾斜。
■ 建立城乡教师资源均衡调配机制，稳定农村教师队伍
由于农村的教学条件差、教师待遇低、生源严重不足等、教学难出成绩、教师的专业成长困难等因素的存在，农村教师很难在农村安心教学。教师流失相当严重，使本来就相对落后的教育更加滞后。而目前，我们对农村教师所采取的办法就是靠简单的“人事冻结”，缺少安抚政策、优惠措施和激励机制，导致了优秀教师高度集中在县城以上的学校，使农村教学质量难以保障。
要积极改善农村教师的工作生活环境、学习环境和专业提升的环境，努力提高农村教师的生活待遇。要在工资待遇、评优晋级、干部任用等方面大幅度向农村有教学经验的教师倾斜，稳定现有的农村教师队伍。其次要采取必要的驱动政策，把到农村任教作为教师评优、晋级、提拔的必要条件。建立城镇中小学教师农村任教服务制度，制定教师在农村任教的优惠政策，建立城区优质教师轮流到农村任教的制度，不断扩大和加强未来的农村教师队伍，确保农村教师队伍的稳定。还要有计划地定向培养短缺专业的师范类毕业生，鼓励优秀的高中毕业生报考我市师范专科院校。规定新分配教师必须到农村任教的年限。
■ 教育改制中可以将现有的名校集团化
过去的优质资源学校有直属学校和热点学校。直属学校因为是教育主管部门自己的学校，它能为教育主管部门带来一定的利益，所以在经费投入、政策制定、招生用人、职称评定等方面就不可避免地带有严重的人为倾斜，它是导致教育不均衡最根本的原因。热点学校（重点校、实验校、校中校等）的产生其实就是受这种理念的直接影响。近年来，尽管社会各届人士（包括国家媒体）都在高声呼吁停止这种现象，但是不仅未见收敛，反而还越来越严重。因而，教育改制势在必行。连云港市已经在改制方面进行了探索。
连云港市新浦区在全市范围内已经率先将名校进行集团化运作，这种经验值得借鉴。用名校的理念、品牌和实力去拉动区域的均衡发展，这是一个良好的开端。将现有的名校集团化是促动一定区域内均衡化发展的有效手段，如果所有的名校都能充分发挥自身的优势，运用集团化运作的理念，以拉动区域的均衡发展为己任，教育的差距一定能得到很大的改变。
同时，集团内部，在条件上还应该再进一步均衡。教师可以重新洗牌，统一调配,打破学校用人的界限,让教师由学校人变为区域人,由县区教育主管部门统一调配和安排,在条件允许的范围内轮流交替，以保证师资力量的相对均衡。
■ 对基础教育的检查评估应实行城乡教育捆绑式评价
城乡基础教育的硬件差距已经无法一下子完全改变过来。面对此种情况，可以实行捆绑式评价，使教育逐渐走向均衡。 可将城区学校和乡村学校进行一对一捆绑，具体做法可从以下几个方面进行：一是资源的捆绑式评价；二是师资配备的捆绑式评价；三是教学质量的捆绑式评价；四是专业成长的捆绑式评价；五是教学科研，教师培训的捆绑式评价。该项措施不需要政府投入，只需要政府的政策支持，是目前最简单易行的实现城乡基础教育均衡化的有效措施。
民盟连云港市委员会